Bir Truva Atı Hikâyesi: Yerel Yönetimler Deformu

av. m. bülent deniz
kasım/2001
Her hakkı Müstakil Tüketiciler Birliği'ne aittir. Kaynak gösterilmeden kullanılamaz.

Giriş
Demokratikleşme sürecinin tarihine bakıldığında, merkezi otorite ile yerel otorite arasında, sürekli olarak bir çekişmenin yaşandığı görülmektedir. Öyle ki, demokrasi tarihini bir anlamda, merkez-yerel (taşra) çekişmesinin tarihi olarak nitelemek mümkündür.

Demokratikleşme süreci, "gönüllüleştirme", "sivilleşme" ve "yerelleşme" ilkelerinin üzerine kuruludur. Yerelleşme, öncelikle ve mümkün olabildiğince yetki ve sorumlulukların yerel otoritede toplanmasını öngörmektedir. Bu itibarla yukarıda sözü edilen tarihsel perspektif ile birlikte değerlendirildiğinde yerel otoritenin (karar alma mekanizmasının) güçlendirilmesi ayrı bir önem kazanmaktadır.

Yerel otoritenin ülkemizdeki resmi görünümü il genel meclisleri, belediyeler ve muhtarlardan oluşmaktadır. Yakın dönemde, bu resmi görünüme ek olarak Çevre Kurulları, Tüketici Sorunları Hakem Heyeti gibi yerel kimlikli üyelerin çoğunlukta olduğu yeni mekanizmalar da eklenmiştir.

Ancak eklenen yeni mekanizmalara rağmen, uzunca bir süreden beri yerel otoritenin en öndeki temsilcisi olan belediyelerden başlayarak yerel mekanizmaların yetki ve sorumluluklarının arttırılması, merkez ile aralarındaki yetki karmaşasının sona erdirilmesi gerektiği dile getirilmektedir. Nihayet 31 Temmuz 2001 tarihinde Bakanlar Kurulu tarafından TBMM. ne sevkedilen "Merkezi İdareyle Mahalli İdareler Arasında Görev Bölüşümü ve Hizmet İlişkilerinin Esasları ile Mahalli İdarelerle İlgili Çeşitli Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun" tasarısı ile yerel yönetim reformunda yeni bir sürece girilmiştir.

Bu çalışmamız ile "yerel yönetimler reformu" olarak takdim edilen yasa taslağı hakkındaki ilk-inceleme sonuçlarını ortaya koymak istiyoruz.

Kuşbakışı taslak
Yerel yönetim mekanizmalarını düzenleyen yasalar mevzuatımızda oldukça dağınık halde bulunmakta olup kullanılan yasa dili bakımından da günümüz Türkçe'sinin gerisinde kalmıştır. Üstelik konjonktürel yaklaşımların sonucu olarak dönem dönem mevcut yasalarda yapılan yamalar, yasaların kuşatıcılık ve anlaşılabilirlik özelliğini sakatlamıştır.

Böylesi bir yasal alt-yapı karşısında, reform olma iddiasındaki yeni düzenlemenin, mevcut yasalardaki dağınıklığı giderici ve yasaların kuşatıcı ve anlaşılabilir olmasını sağlayıcı yönde -belki de- hepsini ilga edip yepyeni bir yasal atmosfer oluşturması gerekirken, TBMM. ne sunulan taslağın mevcut yasalara yeni yamalar niteliğinde değişiklikleri getirmesi, reform sözcüğüne yakışmamaktadır.

Toplam 68 maddeden oluşan yasa taslağı ilk üç maddesinde, yerel yönetim ile merkezi yönetim arasındaki görev bölüşümünü, hizmet ilişkilerinin esaslarını tanımlamakta ve Mahalli İdareler Ortak Kurulu adı altında yeni bir organ ihdas etmektedir.

Taslağın ilk üç maddesinden sonra, kalan 65 madde ile
·1580 sayılı Belediyeler Kanunu,
·3030 sayılı Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkındaki Kanun,
· 1414 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu,
· 2380 sayılı Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkındaki Kanun,
·2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu,
·197 sayılı Motorlu Taşıtlar Vergisi Kanunu,
·3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkındaki Kanun,
·927 sayılı Sıcak ve Soğuk Maden Sularının İstismarı ile Kaplıcalar Tesisatı Hakkında Kanun,
·6664 sayılı Taş Ocakları Muamelatının Tedviri ve Varidatının Tahsilinin Vilayet Hususi İdarelerine Ait Olduğu Hakkında Kanun,
·2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu,
·2886 sayılı Devlet İhale Kanunu,
·1608 sayılı Umuru Belediyeye Müteallik Ahkamı Cezaiye Hakkında Kanun,
·1164 sayılı Arsa Ofisi Kanunu,
·3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun,
·2108 sayılı Muhtar Ödenek ve Sosyal Güvenlik Yasası,
·5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu,
·237 sayılı Taşıt Kanunu,
·5442 sayılı İl İdaresi Kanunu,
·72 sayılı Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu Hakkında Kanun Hükmünde Kararname,
·2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun,
·4123 sayılı Tabii Afet Nedeniyle Meydana Gelen Hasar ve Tahribata İlişkin Hizmetlerin Yürütülmesine Dair Kanun,
olmak üzere toplam 21 yasanın bazı maddelerinde değişiklik getirilmekte, bazı maddeleri yürürlükten kaldırılmakta, bazı maddeler eklenmektedir.

Yukarıda belirtildiği gibi esasen dağınık halde bulunan yerel yönetimler mevzuatının tek bir çatı altında toplanması yerine, mevcut dağınıklık içinde yeni yamalar yapmak, reform iddiasını gölgelemekte ve taslağın genel gerekçesinde yer alan yerel yönetimler işleyişinin basitleştirilmesi amacı havada kalmaktadır.

Merkez-taşra çatışmasında yeni perde
Yüzyıllardır bu topraklarda yaşanan merkez-taşra çatışmasında, mutlu son amacıyla perde indirilmekte ve taslağın 1. maddesiyle Türk hukuk kodifikasyonunda ilk kez merkezi otoritenin hizmet ve görevlerinin neler olduğu belirlenmektedir.

Buna göre; adalet, savunma, dış politika, maliye, dış ticaret, gümrük, tapu, nüfus, sivil savunma, din hizmetleri, milli eğitim, sağlık, tarım, su ürünleri, gıda, sosyal güvenlik hizmetleri, ormanlar, ekolojik denge merkezi otoritenin görevleri arasında sayılmıştır.

Burada sayılanların dışında kalan hizmetler ile yukarıda sayılan hizmetlerden bir kısmının mahalli ve müşterek nitelikli olanları da, yerel yönetimlerin görevleri arasında sayılmıştır.

Ancak maddenin başlığında "görev bölüşümü"nden söz edilmekle birlikte maddenin içeriğinde, "yetki" den hiç söz edilmemektedir. Oysa ki, yerel yönetimlerin özerkliğinin altının çizilebilmesi için; "görev" yanında "yetki paylaşımı" ifadesi ile yerel yönetimlerin türev olmayan ve tüzel kişiliklerinden kaynaklanan yetkilerinin varlığına değinilmesi gerekirdi. Bu yaklaşım, taslak sahiplerinin yerel yönetimlere bakış açısının ilk ipuçlarını bize vermektedir.

Yine getirilen bir hüküm ile merkezi otorite "mahalli idarelerce yürütülen hizmetlerin mevzuata, belirlenen genel politikalara ve standartlara uygunluğunu denetlemek, mahalli idarelere rehberlik etmek" ile de görevli kılınmıştır. Bu düzenleme merkezi idarenin yetkilerini arttırmaktadır. Artan bu yetkilerle esasen "atanmış"ın vesayeti altında "seçilmiş"ler emir-komuta dönemi başlayacaktır.için Düzenleme bu haliyle Anayasanın 127. maddesine açıkça aykırıdır.

Teknokrasiye gidişte yeni adım: mahalli idareler ortak kurulu
Taslak ile Mahalli İdareler Ortak Kurulu adında yeni bir organ ihdas edilmektedir. Taslağa göre kurul, Başbakan veya görevlendireceği bir bakanın başkanlığında, ilgili bakanlar, merkezi idare, mahalli idare birlikleri ve mahalli idarelerle ilgili faaliyet gösteren kuruluş temsilcilerinden oluşacaktır.

Kurul, merkezi idare ile mahalli idareler arasında ulusal düzeyde hizmet ilişkisi, koordinasyon, işbirliği, yardımlaşma ve mevzuat düzenlemeleri konusunda bilgi alışverişinde bulunmak, ortak sorunları değerlendirmek ve bunların çözümü konusunda yönlendirici kararlar almakla görevlidir.

Koordinasyonun sağlanması bakımından yeni bir organın ihdas edilmesi olumlu bir gelişme olmakla birlikte, son dönemlerde "kurul"lar cennetine dönen ülkemiz için yeni bir postun oluşmasından dolayı endişelenmek gerektiği düşüncesindeyiz.

Bir diğer endişemiz de, son dönemlerde demokrasimizin niteliğinde teknokrasiye olan eğilimin hızlandırılmış olmasıdır.

Yine kurulun oluşumunda yerel otoritenin önden gelen birimi olan belediyelerin temsil edilip edilmeyeceği, ne oranda ve nasıl temsil edileceği anlaşılamamakta, konu çıkarılacak bir yönetmeliğe bırakılmaktadır. Bu durum da kaygı vericidir.

Bir geriye gidiş
Yukarıda değinildiği gibi, reform iddiasındaki bir yerel yönetim düzenlemesinden beklenen, yerel otoritenin tam özerklik çerçevesinde yetki ve görevlerinin arttırılması, merkezi otoritenin vesayetinden kurtarılmasıdır.

Örneğin belediye tarafından yerine getirilmek istenen;
·Sağlık hizmetleri için Sağlık Bakanlığı,
·Sosyal hizmetler için Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu,
·Yiyecek ve içecek maddelerinin üretildiği, satıldığı ve muhafaza edildiği yerleri denetlemek için Sağlık Bakanlığı veya Tarım Köyişleri Bakanlığı,
·Eğitime ilişkin hizmetler için Milli Eğitim Bakanlığı,
·Taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının bakım ve onarımlarını sağlamak için Kültür Bakanlığının,
belirlediği esaslar, ilkeler ve kararlara göre bu hizmetlerin yapılması mümkün olabilecektir.

Yine belediye yönetiminin özerkliğine ciddi kısıtlamalar getiren diğer düzenleme de, merkezi otoritenin ajanı durumundaki valinin başında bulunduğu İl Özel İdaresi'nin yetki ve görevlerinin belediye aleyhine genişletilmesidir.

"Yeterli elemanım yok"
Belediyelerin parti yandaşlarının işe alındığı çiftlik olduğu yönünde, yıllardır süre gelen şikâyetlere bir tepki alarak belediyeler ve bağlı kuruluşlarda memur, daimi işçi ve geçici işçi ve sözleşmeli personel istihdamı İçişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı'nın kararına ve sonuçta da valinin onayına tabi kılınmıştır.

Bu düzenleme ile çoğu kez haklı olan şikâyetlerin önüne geçilmek istenirken, başka bir tehlikeye davetiye çıkarılmaktadır. Bu kez de, merkezi otorite ile yerel otorite arasında siyasi parti ve düşünce farklılığı olması durumunda, bu olanağın merkezi otorite tarafından bir silah olarak kullanılabilmesinin önü açılmakta, gerçekten ihtiyaç olduğu halde belediyeye yeterli sayı ve nitelikte personel istihdamı olanağı tanınmayarak halka ulaşan hizmetlerin nitelik ve niceliğinin düşmesi söz konusu olabilecektir.

Belediye gelirleri enflasyondan muaf mı?
Mevcut düzenlemede belediyeler gelirlerini, Merkez Bankasına, bulunmadığı yerlerde de Ziraat Bankasına yatırmak zorundadırlar. Yatırılan paralara da herhangi bir faiz tahakkuk ettirilmemektedir.

Taslak ile belediye gelirlerinin  Maliye Bakanlığı tarafından belirlenecek dört bankada vadeli veya vadesiz olarak değerlendirilmesi olanağı getirilmektedir. Bu düzenleme, gelir elde etmek için her yolu deneyen belediyeler için önemli bir olanaktır.

Ve karşınızda truva atı
Ülkemiz yaklaşık olarak bir yıldır devam eden büyük bir ekonomik kriz içindedir. Yaşanan kriz nedeniyle her yıl % 5-6 oranında büyümesi gereken ülkemiz hızla küçülmüş, devlet iç borçlarını çeviremez hale gelmiş, birbiri ardına kapanan işyerleri, fabrikaları ile bir işsizler cehennemine dönüşmüştür.

Bireyler zorunlu olmayan tüm harcamalarını kısmış, talep kesilmiş, talebin kesilmesine bağlı olarak arz da kesilme noktasına gelmiştir. Yaşanan derin resesyon ortamında, ekonominin canlandırılması çarelerinden biri olarak KDV. oranlarının geçici bir süre düşürülmesi konusunun tartışıldığı bugünlerde, siyasi iktidar söz konusu taslak ile ek kaynak arayışlarında bildik yöntemleri uygulayarak yeni vergiler ihdas etmektedir.

Taslak bir Truva Atı olarak kullanılarak;
·Motorlu taşıtların alım satımından 10.000.000 TL.
·Spor-toto-loto ve sayısal loto oyunlarında, her bir kolon için 20.000 TL.
·At yarışlarında oynanan her bilet için 40.000 TL.
·Silah ruhsatları için 30.000.000 TL.
·Kara avcılığı tezkereleri için 15.000.000 TL.
·Hava yolu taşımacılığında, her bir bilet için 1.500.000 TL.
·İMKB. de yapılan işlemlerden alınan ücretlerin ¼ ü
·Tapu işlemlerinde, her bir işlemin tarafları için 5.000.000 TL.
"mahalli idare hizmetlerine katılım payı" adı altında halktan alınacaktır.

Siyasi iktidar bununla da yetinmemekte, motorlu taşıtlar vergisinin ölçü ve hadlerini bu taslak ile % 25 oranında arttırılmaya kalkmaktadır. Yerel yönetimlere kaynak sağlanmasına ve böylelikle yerel hizmetlerin en iyi şekilde halka ulaşmasına kimsenin itirazı olacağını düşünmüyoruz. Ancak bunun için ekonomik kriz altında perişan olmuş halkın sırtına yeni yükümlülükleri yüklemek ve en önemlisi bunu reform olduğu iddia edilen bir paketin içine gizleyerek yapmak tek kelimeyle insafsızlıktır.

Biz neredeyiz
Bu çalışmamızın başlangıcında da belirtildiği gibi, demokratikleşme sürecinin önemli ilkelerinden olan gönüllüleştirme ve sivilleşme ilkelerinin gerçekleşmesi, her şeyden önemlisi halkın karar alma mekanizmalarına en etkin şekilde katılımının aracı olan sivil toplum örgütleri, bu reform paketinin hiçbir yerinde yer almamaktadır.

Bir yerel yönetim reformu, sivil toplum örgütleri için yerel otorite ile birlikte çalışılabilecek yeni hizmet alanları oluşturmalı, halkın kendi yerel'i içinde karar alma mekanizmalarına en etkin şekilde katılımı sağlamalıdır.

Önümüzdeki taslak bunu gerçekleştirmekten uzaktır. Bu anlamda Türkiye Birinci Habitat Forumu Yönetişim Alt Grubu Komisyonunun Değişiklik Önerileri dikkate alınmalı, sivil toplum örgütlerine yerel otoriteler ile birlikte hizmet üretebilecek yetki ve olanaklar tanınmalıdır.

Muhtarlar bile
Taslakta muhtarların da ismi geçmemekte, bir türlü işlevselliğe kavuşturulmayan muhtarlık kurumuna bu kez de el atılmamaktadır.

Oysa ki, ülkemizin sosyal yapılanması içinde muhtarlık kurumunun doğru bir tanımlama ve yeteri kadar görev ve yetki ile donatılması halinde belediye yönetimlerinin koordinasyonunda, yerel hizmetlerin nitelik ve nicelik olarak iyileştirilmesinde büyük yarar sağlayacağı kanaatindeyiz.

Özetle
Yıllardan bu yana "çıktı-çıkacak" tartışmalarının odağı olan yerel yönetimler reformu, ölü doğmuş bir pakettir. Demokratikleşme sürecine önemli katkılar sağlayacak bir yasa çalışması, her zaman olduğu gibi merkez'in yetkilerini devretmekteki isteksizliğinin galip gelmesi nedeniyle heba edilmektedir.

Hiç olmazsa, yerel yönetimler mevzuatını bir çatı altında toplanmasını sağlaması bile önemli bir yarar olarak kabul edilecek reform taslağının bunu gerçekleştirmekten uzak dizaynı ve Truva Atı olarak kullanılarak yeni vergileri ihdas etmesi karşısında, TBMM. ne sunulan taslağın bir yerel yönetim reformu olmadığı, aksine yerel yönetim reformunun deforme edilmesi olarak değerlendiriyoruz.